——山东省烟台市财政部门实施“四位一体”支出管理新模式纪实(下)

　　刘明中

　　“在‘四位一体’的体系中，政府采购作为一种高效、先进、节约的财政资金分配和管理制度，起着承上启下的重要作用，是民生支出资金有效利用的最佳手段。国库集中支付作为‘四位一体’体系的最后一道关口，为实现民生支出的规范化管理提供快速的资金支持。”烟台市财政局长叶文君的这席话，为政府采购和国库集中支付在“四位一体”体系中的位置和作用作了恰如其分的定位：用最合理的财政民生支出，辅以最快捷的资金流，为老百姓提供性价比最佳的公共产品和服务。

　　“裁判员”与“运动员”严格区分　

　　烟台政府采购实行严格的“管采分离”，采购管理办公室承担监督管理政府采购工作职能，采购代理机构承担政府采购招投标业务。

　　在记者的想象中，处理垃圾的地方一定是异味刺鼻、环境脏乱。但来到位于烟台市中心的生活垃圾转运站后，记者的这一想象被完全“颠覆”。院内干净、整洁，院子很大，远处的围墙旁整齐地停放着一排装运处理垃圾的集装箱式大卡车，空气中并没有想象中的异味。

　　垃圾处理车间内，几乎看不到人。在中央控制室里，只看见一名操作员。旁边的大玻璃隔层内，大量的垃圾正在进行压缩处理。给记者介绍情况的烟台市环境卫生管理处副处长华云指着工作台上的一个鼠标说：“整套设备就靠这个鼠标控制。”烟台市区每天产生1000多吨生活垃圾，这里初步处理700吨，然后再运到离此35公里远的垃圾处理厂进行填埋和焚烧。

　　“这套设备通过政府采购，达到了最佳的性价比，完全符合我们的需要！”虽然过去了7年的时间，但聊起当年这套设备的政府采购招投标情景，华云的记忆依然十分清晰。

　　烟台市生活垃圾转运站是“烟台市生活垃圾综合处理工程”项目的一个组成部分，总投资4500万元(含土建)。2001年，烟台市决定对垃圾转运站的垃圾处理设备进行政府采购，在全国范围内招投标。

　　垃圾处理设备的政府采购只是烟台市众多的工程设备政府采购项目之一。“烟台市的政府采购从‘出生’开始，就可以说是‘根正苗红’。”市政府采购办常务副主任任信美解释说，1999年在实施政府采购制度之初，烟台市就实行严格的“管采分离”，成立规格为正处级的烟台市政府采购管理办公室，具体承担市政府交付的监督管理政府采购工作职能，办公室主任由财政局长兼任，实现对政府采购工作的全过程监管。而具体的政府采购招投标业务则在全社会公开招标，选择采购代理机构来行使政府采购中心的职能。“这样，‘裁判员’和‘运动员’就严格区分开来，政府采购才有公正、公开、公平和透明度可言。”

　　严格的“管采分离”和一系列的制度创新，使得烟台市的政府采购额从1999年的1亿元扩大到2007年的34亿元，全市累计采购额达到123亿元，节约财政资金18亿元。　

　　公平与效率有机统一　

　　烟台财政通过采购项目事前论证加强民生预算管理，突出采购职业代理职能，并实行业务科室配合联动，实现公平与效率有机统一。

　　烟台市旧城区居民住宅楼的楼顶是红色的坡形楼顶，在阳光下很是漂亮。记者好奇地询问烟台市财政局的同志。他们介绍说，这是烟台市政府从2003年开始实施的“平改坡”民生工程(即，将居民楼的楼顶由平顶改为坡顶，并进行楼体粉刷)，烟台市财政为此已经投资6500多万元。当地老百姓形象地称其是为楼房“穿衣戴帽”。它不仅美观漂亮，而且防雨防晒。

　　在烟台市采购大厅一个专门的房间里，烟台市房产管理局生产计划科科长孙茂松正在忙碌着。他告诉记者，今天上午将举行“平改坡”工程施工单位的招标，他作为采购人正准备从电脑中的政府采购专家库里随机抽取评标专家。

　　“今年‘平改坡’项目市财政投入1000万元。从2003年开始这个项目就通过政府采购选择施工单位。这样做对我们房管局其实也是一种解脱：从此再也不用照顾关系了！”快人快语的孙茂松告诉记者。

　　采购项目事前论证，是烟台财政加强民生预算管理的重要环节。烟台的政府采购事前论证分两种：一是立项前论证。就是组织相关专家对采购的必要性、可行性和采购的规模、档次等进行充分论证，确定是否列入政府采购计划。二是采购前论证。对部门提报的采购规模较大、技术较复杂的项目，组织采购单位、投资评审、集中采购代理机构及专家一起召开技术论证会，确定采购方式和具体的项目需求，之后实施采购。

　　除了严格的“管采分离”外，在具体采购操作上突出职业代理。实行社会招标机构代理政府采购具体事务是烟台市政府采购的特色之一。目前已经形成了比较完善的集中采购代理制度。

　　烟台还实行业务科室配合联动。政府采购作为“四位一体”财政支出管理模式承上启下的重要一环，实现了资金使用与监管的有机统一：政府采购前期论证及投资评审提高了项目预算的准确性，政府采购及投资评审结果为国库集中支付提供了可靠依据，编制政府采购预算及投资评审的介入实现了政府采购效益的最大化。通过整合资源、配套联动，最大限度地发挥了政府采购在财政民生预算管理中的重要作用。

　　变“上下楼梯”为“上下电梯”　

　　烟台市国库集中支付改革着重在优化资金支付流程、强化资金监控上下功夫，减少了资金在途时间，使财政资金运行方式由“上下楼梯”变为“上下电梯”，提高了资金收付效率。

　　近年来，烟台市为改善市民的生活质量，政府投资的民生项目大大增加。根据烟台市财政局提供的数据，2007年烟台市级财政的民生支出资金占到60%以上。而山东中宏路桥建设有限公司烟台分公司(以下简称烟台中宏公司)就得益于这种改变。“我们公司的工程项目70%—80%都是政府投资的民生项目。”该公司副总经理赵利光告诉记者。

　　2007年3月，烟台中宏公司承建了烟台市2007年为民办实事重点项目之一的烟台市红旗西路新建工程。工程建成后，从烟台市莱山区经芝罘区到福山区，只有15分钟的车程。“而在之前则需要1个小时的车程。这样就大大地方便了市民的出行。”

　　工程施工过程中，遇到了一个大水坑，里面填埋了一个砖瓦厂的建筑垃圾。按设计方案要将建筑垃圾挖出后重新填埋填充物，这样要120多万元。市政府投资评审中心评审一科的徐涛科长带专家赶到工地，经有关专家研究，提出先清理出一半的建筑垃圾，再用渣土填埋并强行夯实，经地质部门论证后认为该方案可行。大水坑填埋夯实后，算下来只需60多万元，省了一半的工程费。

　　红旗西路长6000米，总投资3.9亿元。谈到该项目的资金问题时，赵利光高兴地对记者说：“如果按照以前的模式，我们就得不停地找建筑单位要工程费，估计整个工程竣工，怎么也得3年的时间。而现在在施工过程中，财政部门按照我们报的工程进度，经过评审后，按月将工程款拨给我们。通过国库集中支付，不但减少了很多麻烦，而且使我们有更多的精力用在项目建设上。红旗西路工程仅用18个月时间就竣工，比计划提前5个月，受到了建设单位和广大市民的一致好评。”

　　从2005年开始的烟台市国库集中支付改革，着重在优化资金支付流程，强化资金监控上下功夫，确保财政拨款的各个环节真正做到“资金直达”。烟台市财政局国库科科长肖玲玲说：“现在，我们财政支出不再逐级拨付，所有财政性资金包括政府采购资金、工资和专项资金等，全部实行了国库集中支付，减少了资金在途时间，使财政资金运行方式由‘上下楼梯’变为‘上下电梯’，大大提高了资金收付效率。”　

　　不断向深度和广度拓展　

　　烟台市将预算指标管理与国库集中支付管理动态连接，理顺了预算管理和预算执行的职能关系,并对网上流程进行了重新设计，简化了手续，提高了资金支付效率。

　　当前，民生支出已经成为烟台市各级财政支出的“重中之重”。肖玲玲认为，烟台市的国库集中支付改革在全面推行部门预算的基础上，不断向深度和广度拓展，而且具有自己的特点。“它是财政民生支出的最后一道关口，‘四位一体’的效果要通过它最后表现出来。”

　　烟台市财政还把建立国库集中支付管理信息系统作为重要技术支撑，并将预算指标管理与国库集中支付管理动态连接，合为整体，国库集中支付系统严格执行预算指标管理系统中提供的可支付信息并反馈实际执行结果，理顺了预算管理和预算执行的职能关系。

　　从2008年起，对国库集中支付局内网上流程进行了重新设计，对预算单位用款计划资金申请的审批及资金支付手续进行了简化，从而有效节约了业务办理时间，提高了资金支付效率。

　　烟台市实行集中支付改革后，基本上所有财政专项资金均归口国库，实行统一集中管理，理顺局内各业务科室的职能和业务范围。“从这以后，一个预算单位只对应财政局内一个业务科室。”肖玲玲说。

　　在此基础上，烟台市财政将财政资金监督的关口前移到事前和事中。支付之前，对预算单位的用款计划进行审核，对不符合部门预算的、不符合有关财务规定的、不按支付进度的支付申请可以在事前予以制止。

　　支付过程之中，对预算单位支付每一笔资金的支付对象、数量、科目、用途、收款人及收款账户、交易时间等支付信息都可以通过网络系统进行实时监测，一旦发现疑点和问题能够迅速进行核查和制止，从而做到了没有预算的项目不能拨款，超过用款额度的不能支付资金，实现了财政监督从事后查账向事前和事中监督的转变，强化了预算约束。